11 月 22 日消息，國家數據局今日發布《國家數據基礎設施建設指引（征求意見稿）》（IT之家以下簡稱“指引”），就此向社會公開征求意見（2024 年 11 月 22 日至 12 月 1 日）。

國家數據局在其中提到，2027—2028 年，建成支撐數據規模化流通、互聯互通的數據基礎設施，數網、數算相關設施充分融合，基本形成跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的規模化數據可信流通利用格局，實現全國大中型城市基本覆蓋。

《指引》中提到，加強新興網絡技術創新應用，優化網絡計費方式，降低東西部數據傳輸成本，促進東部中高時延業務向西部轉移。構建算力多級調度策略引擎，實現跨平臺、跨層級、跨區域的算力資源混合部署和統一調度，促進算力資源高效對接，提升數據匯聚、處理、流通、交易效率。推動國家樞紐節點和需求地之間 400G / 800G 高帶寬全光連接，引導電信運營商提升“公共傳輸通道”效能，推進算網深度融合。

國家數據局還表示，建設高速數據傳輸網，實現不同終端、平臺、專網之間的數據高效彈性傳輸和互聯互通，解決數據傳輸能力不足、成本較高、難以互聯等問題。支持基礎電信運營商疊加虛擬化組網、網絡協議創新和智能化任務調度等云網融合技術，形成多方快速組網和數據交換能力，支持面向數據傳輸任務的彈性帶寬和多量綱計費。推動傳統網絡設施優化升級，有序推進 5G 網絡向 5G-A 升級演進，全面推進 6G 網絡技術研發創新。在東中西部地區均衡布局國際通信出入口局，加快擴展國際海纜、陸纜信息通道方向。建設時延確定、帶寬穩定保障、傳輸質量可靠的確定性網絡。布局“天地一體”的衛星互聯網。

《指引》提到，強化樞紐節點與非樞紐節點的協同聯動，支持綠電資源豐富的非樞紐節點融入全國一體化算力網建設。加強大型風光基地和算力樞紐節點協同聯動，把綠色電力轉換成綠色算力。積極推進風光綠電資源消納，助力實現碳達峰碳中和。支持利用“源網荷儲”等新型電力系統模式。加強數據中心智慧能源管理，開展數據中心用能監測分析與負荷預測，優化數據中心電力系統整體運行效率。探索綠電直供新模式，有序開展綠電、綠證交易。

國家數據局要求推進算力與數據、算法融合創新。推動實現“瓦特”產業向“比特”產業轉化，不斷壯大數算產業生態體系，助力打造具有國際競爭力的數字產業集群。推動行業數據和算力協同，實現數據可信流通，提升數據處理能力和治理水平。建立健全算法開發利用機制，積極開展大模型創新算法及關鍵技術研究，提升數據分析能力，降低大模型計算的算力消耗水平。

此外，《指引》還提到加強數據交易場所體系設計，統籌數據交易場所優化布局。支持數據交易場所創新發展，鼓勵各類數據進場交易。構建集約、高效的數據交付基礎設施，為場內集中交易和場外分散交易提供低成本、高效率、可信賴的數據交付環境。促進各類交易所、交易平臺互聯互通。推動數據價值貢獻度評估、數據集推薦匹配、數據產品差異性分析等技術創新，實現供需精準匹配和便捷交付。鼓勵各地提升數據加工、測試、建模驗證、安全實驗等社會化服務能力，打造產學研用“一公里”工作圈。

其他方面，《指引》要求按照統一目錄標識、統一身份登記、統一接口要求，建設數據流通利用設施底座。建立覆蓋政府、行業、企業等主體及國家、省、市、縣等層級的全國一體化的分布式數據目錄，形成全國數據“一本賬”，支撐跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據有序流通和共享應用。建立全國一體化的分布式數字身份體系，規范身份標識生成、身份注冊和認證機制。建立統一的數據憑證、交易憑證結構、生成與驗證機制，支持利用區塊鏈、加密技術、智能合約等手段提高憑證的可溯性和信任性。構建標準化、規范化的交互接口，實現數據基礎設施的互聯互通。建設數據泛在接入體系，支持數據資源、參與主體、第三方服務更大規模接入。建立與 IPv6 等網絡標識兼容的數據標識體系。建立數據目錄分類分級管理機制，加強數據分類管理和分級保護。

發展愿景

（一）主要目標

國家數據基礎設施是數據基礎制度和先進技術落地的重要載體。在數據流通利用方面，建成支持全國一體化數據市場、保障數據安全自由流動的流通利用設施，形成協同聯動、規模流通、高效利用、規范可信的數據流通利用公共服務體系；在算力底座方面，構建多元異構、高效調度、智能隨需、綠色安全的高質量算力供給體系；在網絡支撐方面，構建泛在靈活接入、高速可靠傳輸、動態彈性調度的數據高速傳輸網絡；在安全方面，構建整體、動態、內生的安全防護體系；在應用方面，支持傳統行業轉型升級，賦能人工智能等新興產業發展。總體實現“匯通海量數據，惠及千行百業，慧見數字未來”的美好愿景。

（二）推進路徑

當前，我國數據基礎設施處于起步建設階段，圍繞流通利用業務場景，各地方各行業各領域探索形成多種有針對性的技術方案和解決路徑，并在不斷迭代發展。在推動技術設施化過程中，要注重發揮有為政府和有效市場雙重作用，堅持自上而下布局、自下而上探索雙向協同，鼓勵大膽創新，支持先行先試，加快技術收斂，推動技術規模化部署、系統化應用，為構建高速互聯、高效調度、開放普惠、安全可靠的國家數據基礎設施奠定堅實基礎。

2024—2026 年，利用 2—3 年左右時間，圍繞重要行業領域和典型應用場景，開展數據基礎設施技術路線試點試驗，支持部分地方、行業、領域先行先試，豐富解決方案供給。制定統一目錄標識、統一身份登記、統一接口要求的標準規范，夯實數據基礎設施互聯互通技術基礎。完成國家數據基礎設施建設頂層設計，明確國家數據基礎設施建設的技術路線和實踐路徑。

2027—2028 年，建成支撐數據規模化流通、互聯互通的數據基礎設施，數網、數算相關設施充分融合，基本形成跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的規模化數據可信流通利用格局，實現全國大中型城市基本覆蓋。

到 2029 年，基本建成國家數據基礎設施主體結構，初步形成橫向聯通、縱向貫通、協調有力的國家數據基礎設施基本格局，構建協同聯動、規模流通、高效利用、規范可信的數據公共服務體系，協同構筑數據基礎設施技術和產業良好生態，國家數據基礎設施建設和運營體制機制基本建立。

三、總體功能

數字中國、數字經濟、數字社會建設提出了數據要素化、資源化、價值化要求，國家數據基礎設施圍繞打造高速互聯、高效調度、可信流通、安全可靠的體系化能力，持續賦能各行業數據融合與智能化發展。

（一）數據可信流通：開放普惠的數據流通

國家數據基礎設施需要打造低成本、高效率、可信賴的流通環境，便于人、物、平臺、智能體等快速接入，在符合統一目錄標識、統一身份登記、統一接口規范的基礎上，實現數據在不同組織、行業之間安全有序流動，精準匹配數據供需關系，面向電子商務、金融支付、跨境物流、航運貿易等典型場景創新融合數據應用，同時符合相關法律法規、社會倫理、個人隱私保護等要求。

（二）高效算力供給：多元異構的算力協同

算力資源多元異構、異地分布、動態變化，給大規模計算任務的統一調度與任務協同帶來挑戰。面向“東數西算”等場景中對異屬異構異地算力的調度需求，需要建立多元異構算力統籌調度的能力，實現算力和運力的高度融合，實現算力資源之間的無縫對接與協同計算，提高整體計算效率與資源利用率，實現算力最優配置與動態調整。

（三）數據高速傳輸：高效彈性的數據傳輸網絡

高效彈性的傳輸網絡可為數字金融、智慧醫療、交通物流、大模型訓練和推理等核心場景數據傳輸流動提供高速穩定服務。國家數據基礎設施在高效彈性傳輸網絡的支撐下，能夠顯著提升數據交換性能，降低數據傳輸成本，為數據大規模共享流通提供高質量通道。

（四）全程安全可靠：動態全面的安全保障

數據采集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運營等多樣化活動，涉及多方主體、多個環節，需要在開放環境下對數據進行整體、動態保護。國家數據基礎設施需要構建標準化、多層次、全方位的安全防護框架，推動安全防護由靜態保護向動態保護、由邊界安全向內生安全、由封閉環境保護向開放環境保護轉變，形成貫穿數據全生命周期各環節的動態安全防護能力，系統保障數據基礎設施相關的網絡、算力、數據安全。

四、總體架構

（一）技術架構

圖 1 國家數據基礎設施總體架構圖

國家數據基礎設施具有數據采集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運營、安全八大能力。在數據采集方面，支持通過傳感器、業務系統等手段采集相關數據。在數據匯聚方面，通過標識編碼解析、數據目錄等，對數據進行高效接入、合理編目，實現數據廣泛匯聚、存儲和發布。在數據傳輸方面，支持節點即時組網、數據高效傳輸。在數據加工方面，為參與方提供高效便捷、安全可靠的數據清洗、計算服務，建立數據質量控制和評估能力，提高數據處理環節效率。在數據流通方面，通過數據分類分級策略實現共享、交易等流通功能，為不同行業、不同地區、不同機構提供可信流通環境。在數據利用方面，為數據應用方提供數據分析、數據可視化等能力，進一步降低數據應用門檻。在數據運營方面，提供數據登記、監督管理、數據認證、合規保障等功能，有效支撐數據要素市場有序運行。在數據安全方面，提供動態全過程數據安全服務，包括防竊取、防泄露、防破壞等。在賦能方面，促進數據多場景應用、跨主體復用，賦能工業制造、現代農業、跨境數字貨幣、數字金融、智慧醫療、智慧交通、跨境物流、航運貿易、綠色低碳等行業領域。

其中，數據流通利用設施是國家數據基礎設施的重要組成部分，為跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務數據流通利用提供安全可信環境，包括可信數據空間、數場、數據元件、數聯網、區塊鏈網絡、隱私保護計算平臺等技術設施。網絡設施、算力設施適應數據價值釋放需要，向數據高速傳輸、算力高效供給方向升級發展。安全保障體系是國家數據基礎設施安全可靠運行的保障，包括監測預警、信息通報、應急處置等相關制度、能力和隊伍建設。

（二）主要構成

國家數據基礎設施以行業、區域數據基礎設施為主體，以企業數據基礎設施為重要組成。企業數據基礎設施是指服務企業生產、運營、管理的數據平臺，包括采集、存儲、處理、管理等相關硬件和軟件系統，以及企業整合、協同關聯數據方形成的數據服務平臺。行業數據基礎設施是指覆蓋某一行業領域，服務行業內企業、用戶及利益相關者，實現數據要素化、資源化、價值化的各類設施，包括行業數據流通交易平臺、行業數據歸集平臺、行業數據公共服務平臺等。區域數據基礎設施是指覆蓋本地區，服務區域內企業、用戶及利益相關者，實現數據要素化、資源化、價值化的各類設施，包括數據歸集平臺、數據資源管理服務平臺、公共數據運營平臺等。國家在企業、行業、區域數據基礎設施的基礎上，組織建設基于統一目錄標識、統一身份登記、統一接口要求的數據流通利用底座，搭建數據流通利用基礎設施管理平臺，以及建設數據產權登記、公共數據運營、數據資源管理、數據流通交易、算力資源監測調度等基礎公共服務的平臺。這些設施相互貫通、協同推進，共同促進國家數據基礎設施建設發展。

五、重點方向

（一）建設數據流通利用設施底座

按照統一目錄標識、統一身份登記、統一接口要求，建設數據流通利用設施底座。建立覆蓋政府、行業、企業等主體及國家、省、市、縣等層級的全國一體化的分布式數據目錄，形成全國數據“一本賬”，支撐跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據有序流通和共享應用。建立全國一體化的分布式數字身份體系，規范身份標識生成、身份注冊和認證機制。建立統一的數據憑證、交易憑證結構、生成與驗證機制，支持利用區塊鏈、加密技術、智能合約等手段提高憑證的可溯性和信任性。構建標準化、規范化的交互接口，實現數據基礎設施的互聯互通。建設數據泛在接入體系，支持數據資源、參與主體、第三方服務更大規模接入。建立與 IPv6 等網絡標識兼容的數據標識體系。建立數據目錄分類分級管理機制，加強數據分類管理和分級保護。

（二）建設數據高效供給體系

在數據標注產業的生態構建、能力提升和場景應用等方面先行先試。鏈接各類公共數據、企業數據、個人數據以及各類高質量數據集，對社會形成統一的數據資源開放目錄。研究制定高質量數據集建設相關標準，從數據生成、注釋定義到數據管理的全過程，確保數據標注的準確性和數據模型的專業性。制定高質量數據標注與交付規則，提高訓練數據質量。支持農業、工業、金融、自然資源、衛生健康、教育、科技、民航、氣象等行業領域打造高質量數據集。因地制宜推進公共數據運營平臺集約化、標準化建設，推進公共數據的規模化、常態化供給。推進數據資源管理服務平臺互聯互通，完善平臺標準，促進平臺間互操作，實現全國數據資源的跨領域、跨層級、跨區域流通利用。支持各地積極建設政務服務大模型，推動政務服務智能化。

（三）建設數據可信流通體系

建立高效便利可信的數據流通機制，促進數據大規模、低成本、安全自由流通。支持建設企業可信數據空間、行業可信數據空間，探索建設城市可信數據空間、個人可信數據空間、跨境可信數據空間。支持基礎好、有條件、意愿強的行業和城市，先行先試數場建設。鼓勵行業、地方積極探索建設區塊鏈、隱私保護計算等新技術設施。支持因地制宜，探索數聯網、數據元件等數據流通基礎設施建設。支持建設數據流通交易公共服務平臺。支持探索建設數據跨境流動基礎設施。建立數據流通準入標準規則，鼓勵探索數據流通安全保障技術、標準、方案。

（四）建設數據便捷交付體系

加強數據交易場所體系設計，統籌數據交易場所優化布局。支持數據交易場所創新發展，鼓勵各類數據進場交易。構建集約、高效的數據交付基礎設施，為場內集中交易和場外分散交易提供低成本、高效率、可信賴的數據交付環境。促進各類交易所、交易平臺互聯互通。推動數據價值貢獻度評估、數據集推薦匹配、數據產品差異性分析等技術創新，實現供需精準匹配和便捷交付。鼓勵各地提升數據加工、測試、建模驗證、安全實驗等社會化服務能力，打造產學研用“一公里”工作圈。

（五）建設行業數據應用體系

加強場景牽引，建設面向工業制造、現代農業、數字金融、智慧醫療、智慧交通、跨境物流、航運貿易、衛生健康、綠色低碳等重點行業領域的數據應用基礎設施，促進行業數據應用創新。培育基于數據要素的新產品和新服務，促進數據多場景應用、跨主體復用，實現知識擴散、價值倍增。

六、算力底座

（一）推進算力資源科學布局

加快推動通用算力、智能算力、超級算力等多元異構算力的綠色發展、有機協同。促進各類新增算力向國家樞紐節點集聚，強化樞紐節點國家算力高地定位。建設全國一體化算力網監測調度平臺。探索采用存算分離架構建設新型智算中心和新材料大數據中心。

（二）推進東中西部算力協同

加強新興網絡技術創新應用，優化網絡計費方式，降低東西部數據傳輸成本，促進東部中高時延業務向西部轉移。構建算力多級調度策略引擎，實現跨平臺、跨層級、跨區域的算力資源混合部署和統一調度，促進算力資源高效對接，提升數據匯聚、處理、流通、交易效率。推動國家樞紐節點和需求地之間 400G / 800G 高帶寬全光連接，引導電信運營商提升“公共傳輸通道”效能，推進算網深度融合。

（三）推進算力與數據、算法融合創新

推動實現“瓦特”產業向“比特”產業轉化，不斷壯大數算產業生態體系，助力打造具有國際競爭力的數字產業集群。推動行業數據和算力協同，實現數據可信流通，提升數據處理能力和治理水平。建立健全算法開發利用機制，積極開展大模型創新算法及關鍵技術研究，提升數據分析能力，降低大模型計算的算力消耗水平。

（四）推進算力與綠色電力融合

強化樞紐節點與非樞紐節點的協同聯動，支持綠電資源豐富的非樞紐節點融入全國一體化算力網建設。加強大型風光基地和算力樞紐節點協同聯動，把綠色電力轉換成綠色算力。積極推進風光綠電資源消納，助力實現碳達峰碳中和。支持利用“源網荷儲”等新型電力系統模式。加強數據中心智慧能源管理，開展數據中心用能監測分析與負荷預測，優化數據中心電力系統整體運行效率。探索綠電直供新模式，有序開展綠電、綠證交易。

（五）推進算力發展與安全保障協同

推動建設國家算力網基礎安全服務保障平臺，打造一體化的安全保障服務能力。打造網絡和數據安全攻防演習靶場，推動國家樞紐節點地區定期開展網絡和數據安全攻防演習。建設算力網安全應用技術試驗場。強化國家樞紐節點自主防護能力，統一應急處置、統一安全監測、統一運行監控，構筑全生命周期的安全管控措施。

七、網絡支撐

建設高速數據傳輸網，實現不同終端、平臺、專網之間的數據高效彈性傳輸和互聯互通，解決數據傳輸能力不足、成本較高、難以互聯等問題。支持基礎電信運營商疊加虛擬化組網、網絡協議創新和智能化任務調度等云網融合技術，形成多方快速組網和數據交換能力，支持面向數據傳輸任務的彈性帶寬和多量綱計費。

推動傳統網絡設施優化升級，有序推進 5G 網絡向 5G-A 升級演進，全面推進 6G 網絡技術研發創新。在東中西部地區均衡布局國際通信出入口局，加快擴展國際海纜、陸纜信息通道方向。建設時延確定、帶寬穩定保障、傳輸質量可靠的確定性網絡。布局“天地一體”的衛星互聯網。

八、安全防護

國家數據基礎設施安全保障體系建設重點是構建多層次、全方位、立體化的國家數據基礎設施安全保障框架，貫穿數據生命周期全流程，幫助各參與方提升數據安全保障能力，確保數據的可信性、完整性和安全性。

在國家數據基礎設施安全保障層面，實現可信接入、安全互聯、跨域管控和全棧防護等安全管理，建立網絡安全風險和威脅的動態發現、實時告警、全面分析、協同處置、跨域追溯和態勢掌控能力，提供芯片、軟件、硬件、協議等內置后門、漏洞安全威脅的內生防護能力。加強對合作伙伴、運維人員、平臺用戶等數據安全內部風險的防范應對。加強對入侵滲透、拒絕服務、數據竊取、勒索投毒等外部威脅的應急響應。

在數據流通利用安全層面，綜合利用隱私保護計算、區塊鏈、數據使用控制等技術手段，保證數據的可信采集、加密傳輸、可靠存儲、受控交換共享、銷毀確認及存證溯源等，規避數據隱私泄露、違規濫用等風險。加強算法、模型、數據的安全審計，增強模型魯棒性和安全性，保證高價值、高敏感數據“可用不可見”“可控可計量”“可溯可審計”，確保貫穿數據全生命周期各環節安全。

九、組織保障

（一）健全政策保障體系

建立健全數據基礎制度體系，加快出臺數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等政策文件。在新型基礎設施規劃安排下，研究制定國家數據基礎設施建設規劃。加大中央投資對國家數據基礎設施建設的支持力度。各地區、各部門要在數據基礎設施規劃布局、資金安排、課題研究方面給予重點支持。積極引導社會資本力量參與國家數據基礎設施建設。

（二）加快技術創新探索

支持有條件的行業和地區開展先行先試探索建設數據基礎設施。鼓勵企業和科研機構加大研發投入，加快數據流通利用關鍵技術攻關和重大成果轉化。通過國家重點研發項目課題立項、揭榜掛帥、數據技術創新大賽等方式推動技術創新。

（三）強化標準和人才支撐

強化標準支撐，研究制定數據基礎設施相關標準規范。鼓勵企業、社會團體、科研機構參與數據基礎設施國際標準的制定工作。加強與 ISO、IEC、IEEE、ITU、3GPP 等國際標準化組織的合作，推動數據領域高水平專家在國際組織任職。推動人才隊伍建設，建立數據人才評價標準和評選機制。