授權(quán)運(yùn)營，區(qū)別于已大范圍普及的公共數(shù)據(jù)開放，是我國公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用探索過程中的一種創(chuàng)新模式，正受到越來越廣泛的關(guān)注。隨著相關(guān)研究與實(shí)踐的積累，授權(quán)運(yùn)營已經(jīng)具備較為堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)，為進(jìn)一步的探索提供了充足的空間。
在政策方面，自“授權(quán)運(yùn)營”首次出現(xiàn)在“十四五”規(guī)劃起，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）等一系列中央政策文件針對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用作出了規(guī)定和要求，在一定程度上對(duì)授權(quán)運(yùn)營作出了釋義，為授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐提供了政策依據(jù)。在“數(shù)據(jù)二十條”對(duì)公共數(shù)據(jù)提出了“建立確權(quán)授權(quán)機(jī)制”的明確要求之后，全國多地積極響應(yīng)中央號(hào)召。截至2023年10月，已有40余個(gè)省/市相繼制定并發(fā)布了數(shù)據(jù)條例、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、實(shí)施方案等一系列地方政策法規(guī)，大多明確指出要大力推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，并對(duì)授權(quán)運(yùn)營各環(huán)節(jié)進(jìn)行了初步規(guī)定，開展了通過制度建設(shè)引領(lǐng)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐探索。
在實(shí)踐方面，部分地方、行業(yè)及領(lǐng)域早在“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布之前就已經(jīng)開展了有益的探索，形成了公共數(shù)據(jù)專區(qū)、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市等各具特色的工作成果。“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布之后，國內(nèi)形成了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的發(fā)展熱潮，多地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營體系初具雛形，各類型社會(huì)主體積極參與，結(jié)合地方實(shí)際情況，從平臺(tái)運(yùn)營、數(shù)據(jù)加工、應(yīng)用開發(fā)、安全保障、生態(tài)培育等方面發(fā)力，在公共數(shù)據(jù)開放工作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了不同程度的突破。
在理論研究方面，授權(quán)運(yùn)營相關(guān)的專題研究也正在形成良好基礎(chǔ)。針對(duì)數(shù)據(jù)流通中的權(quán)屬難題，“數(shù)據(jù)二十條”提出了“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，為此前公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中一直存在爭(zhēng)議的問題提供了一種值得探討的解決思路。此前，有部分學(xué)者對(duì)公共數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)屬問題進(jìn)行了研究。為討論公共數(shù)據(jù)在法律上的定義范圍及法理上的權(quán)屬，趙加兵從民法的角度界定公共數(shù)據(jù)的概念范疇，根據(jù)《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，推定公共數(shù)據(jù)屬于民事權(quán)利規(guī)制范疇，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)開發(fā)符合民事權(quán)利利用的基本模式。王錫鋅等則認(rèn)為可以從公共數(shù)據(jù)的外部利用者而非僅從管理者視角探究主體權(quán)利及法理依據(jù)，并基于公共的特性與公平利用的要求提出“公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)”。筆者認(rèn)為，在充分考慮實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，可以嘗試探索公共數(shù)據(jù)的“三權(quán)”歸屬。“公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)”隨著履行公共職責(zé)或提供公共服務(wù)而產(chǎn)生，一般歸屬于數(shù)源；“公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)”同樣可歸屬于數(shù)源，同時(shí)數(shù)源也相應(yīng)地承擔(dān)數(shù)據(jù)采集、清洗、處理、存儲(chǔ)、管理、安全保障等責(zé)任；“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”因產(chǎn)品的產(chǎn)生而形成，歸屬于生產(chǎn)或加工產(chǎn)品的主體，也相應(yīng)地承擔(dān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的合規(guī)使用、安全保障等責(zé)任。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營將“加工使用權(quán)”或“產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”授予專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工運(yùn)營產(chǎn)品與服務(wù)，并進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營。盡管“三權(quán)分置”還處在倡導(dǎo)與探索階段，尚未通過法律法規(guī)明確其效力，但根據(jù)對(duì)確權(quán)授權(quán)機(jī)制的探討，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營具備明確的理論基礎(chǔ)，其中的數(shù)據(jù)價(jià)值流轉(zhuǎn)具備充分的正當(dāng)性與合理性。
目前，我國從中央到地方都在全力推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐，相比于深究其理論，實(shí)際推動(dòng)公共數(shù)據(jù)通過授權(quán)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)具體場(chǎng)景的應(yīng)用具有更高的探索價(jià)值。
1 授權(quán)運(yùn)營發(fā)展特點(diǎn)“數(shù)據(jù)二十條”針對(duì)公共數(shù)據(jù)提出要建立確權(quán)授權(quán)機(jī)制以及價(jià)值收益分享方式，為推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營按下了加速鍵。《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》等政策的助推，使對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用、實(shí)現(xiàn)價(jià)值釋放逐漸成為主流觀點(diǎn)。在中央政策的指引下，全國各地方、各行業(yè)及各領(lǐng)域積極開展各具特色的授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐探索。基于對(duì)地方實(shí)踐與行業(yè)熱點(diǎn)的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，在貫徹落實(shí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)政策要求時(shí)，最新的發(fā)展與變化核心體現(xiàn)在運(yùn)營模式、平臺(tái)建設(shè)與數(shù)據(jù)應(yīng)用3個(gè)方面，覆蓋了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營全流程中的關(guān)鍵步驟。
1.1 多樣化模式建立市場(chǎng)體系
為引入專業(yè)化的市場(chǎng)力量，推進(jìn)建立公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的市場(chǎng)體系，目前國內(nèi)主要以3種不同模式授權(quán)各個(gè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)。基于授權(quán)集中程度進(jìn)行分類，一是集中1對(duì)1模式，整體授權(quán)具有權(quán)威性，能最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)整合價(jià)值，但響應(yīng)市場(chǎng)需求變化的效率可能受到限制；二是分行業(yè)或分領(lǐng)域1對(duì)N模式，由不同行業(yè)、領(lǐng)域的運(yùn)營機(jī)構(gòu)開展運(yùn)營工作，專業(yè)性更強(qiáng)，有利于發(fā)揮行業(yè)及領(lǐng)域的聚合價(jià)值，但協(xié)調(diào)難度也隨著主體增加而增大；三是分散1對(duì)N模式，依場(chǎng)景需求和不同數(shù)據(jù)特點(diǎn)篩選、匹配運(yùn)營機(jī)構(gòu)，有助于發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極作用，但管理難度較大，且數(shù)據(jù)未能完全整合也可能影響價(jià)值實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前實(shí)踐中，集中1對(duì)1模式的應(yīng)用最為廣泛，可實(shí)現(xiàn)相關(guān)流程的精簡(jiǎn)化，有效縮短數(shù)據(jù)價(jià)值開發(fā)鏈條，且集約化建設(shè)便于實(shí)現(xiàn)更為全面的監(jiān)管。
被授權(quán)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)體系的核心角色，承擔(dān)平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營、數(shù)據(jù)加工處理、數(shù)據(jù)產(chǎn)品提供等工作。據(jù)本文不完全統(tǒng)計(jì)，“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布之后，國內(nèi)有40余地新成立或重組成立了一批地方性數(shù)據(jù)集團(tuán)企業(yè)作為單一運(yùn)營主體，其中，省級(jí)數(shù)據(jù)集團(tuán)19家，地市級(jí)數(shù)據(jù)集團(tuán)37家，另有一些區(qū)縣也正在推進(jìn)開展授權(quán)運(yùn)營。
1.2 平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營逐步實(shí)現(xiàn)突破
平臺(tái)作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營全流程依托的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，在建設(shè)前需基于實(shí)際情況確定相應(yīng)的建設(shè)模式、技術(shù)協(xié)同及多系統(tǒng)對(duì)接等要點(diǎn)，以確保能夠支撐公共數(shù)據(jù)資源的匯聚、管理、運(yùn)營、應(yīng)用及流通等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，各地主要以主管部門主導(dǎo)或平臺(tái)公司主導(dǎo)兩種模式推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)，除平臺(tái)歸屬有所區(qū)別外，主管部門主導(dǎo)更側(cè)重賦能政務(wù)服務(wù)，而平臺(tái)公司主導(dǎo)則更聚焦商業(yè)化運(yùn)營。平臺(tái)建設(shè)涉及多項(xiàng)技術(shù)協(xié)同，包括對(duì)數(shù)據(jù)加工處理過程進(jìn)行分類分級(jí)訪問控制以充分保護(hù)數(shù)據(jù)和隱私安全，并結(jié)合數(shù)據(jù)沙箱、隱私計(jì)算、使用控制、區(qū)塊鏈等技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)安全開發(fā)的保障。為了促進(jìn)公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的高效融合應(yīng)用，平臺(tái)部署將從數(shù)據(jù)源側(cè)支持與共享開放平臺(tái)、匯聚管理平臺(tái)以及社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)的對(duì)接，從產(chǎn)品側(cè)支持與交易所系統(tǒng)及技術(shù)平臺(tái)的對(duì)接。
平臺(tái)落地后需全面優(yōu)化運(yùn)營，提升平臺(tái)使用效率，保障平臺(tái)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在搭建專業(yè)化隊(duì)伍并通過規(guī)章制度明確職責(zé)要求與工作流程的基礎(chǔ)上，保持技術(shù)的創(chuàng)新迭代升級(jí)，支撐需求敏捷響應(yīng)與業(yè)務(wù)快速流轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，保障全流程的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量，并依托各類角色的共同參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)的充分賦能。
目前，各地結(jié)合實(shí)際情況開展的平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營工作面臨缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問題，由于功能要求不一致，在規(guī)劃思路、建設(shè)方式、系統(tǒng)架構(gòu)等方面都存在一定差別，要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的應(yīng)用拓展還存在一定難度。因此，亟需通過形成技術(shù)功能上的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加快未來公共數(shù)據(jù)資源跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的流通應(yīng)用。
1.3 數(shù)據(jù)應(yīng)用成果持續(xù)發(fā)展更新
隨著各地越來越多地通過開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，數(shù)據(jù)應(yīng)用成果相較于僅通過開放途徑的時(shí)期有了明顯突破。總體上看，數(shù)據(jù)應(yīng)用成果的數(shù)量有較大提升，種類更加豐富，應(yīng)用覆蓋的范圍也趨于廣泛。
在公益性應(yīng)用方面，基于授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的落地，公共數(shù)據(jù)在公共安全、市場(chǎng)監(jiān)督、交通管理、城市建設(shè)、城市服務(wù)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、綠色環(huán)保等場(chǎng)景已形成大量應(yīng)用。例如，交通管理、軌跡監(jiān)控、違法違規(guī)異常追蹤的智能化升級(jí)，基于企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)、用水用電數(shù)據(jù)與實(shí)時(shí)位置數(shù)據(jù)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)與民生分析洞察，結(jié)合多部門監(jiān)測(cè)采集數(shù)據(jù)融合開發(fā)的城市治理及公共安全保障應(yīng)用等，從各方面實(shí)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)對(duì)公共治理與公共服務(wù)的賦能。在商業(yè)化應(yīng)用方面，目前金融領(lǐng)域的征信、貸款、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)場(chǎng)景先行，跑通了公共數(shù)據(jù)助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鏈路。例如，涉農(nóng)或中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶的普惠金融提效，基于醫(yī)保數(shù)據(jù)聚合實(shí)現(xiàn)的智能核保，以及供電、供水、環(huán)保排放等多源數(shù)據(jù)融合的綠色金融惠企政策落地等。此外，有地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)在其他行業(yè)領(lǐng)域?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)營、企業(yè)服務(wù)、企業(yè)合規(guī)等方面的賦能，包括應(yīng)用分時(shí)段市政交通數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)選址、應(yīng)用場(chǎng)站人流數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)投放、合規(guī)應(yīng)用個(gè)人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行反欺詐等，為發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價(jià)值作出了卓有成效的探索。
目前，公共數(shù)據(jù)在公益性場(chǎng)景的應(yīng)用已發(fā)展較為成熟，在數(shù)字政府建設(shè)基礎(chǔ)上，授權(quán)運(yùn)營推進(jìn)各類企業(yè)依托公共數(shù)據(jù)資源提供公益性服務(wù)，助推公共治理與公共服務(wù)的數(shù)字化、專業(yè)化和智慧化。商業(yè)化應(yīng)用場(chǎng)景仍然存在一定的局限性，例如領(lǐng)域較為單一、模式缺乏創(chuàng)新、變現(xiàn)未達(dá)預(yù)期等，有待進(jìn)一步深入挖掘應(yīng)用需求，以推進(jìn)市場(chǎng)培育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2 授權(quán)運(yùn)營熱潮下的隱憂
在全國各地全面推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的熱潮下，數(shù)據(jù)資源供給、運(yùn)營體系搭建、應(yīng)用場(chǎng)景挖掘等方面的實(shí)踐仍然面臨一系列問題與挑戰(zhàn)，甚至存在一些隱患。總體來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展的規(guī)范化程度仍有較大提升空間。2.1 數(shù)據(jù)資源供給仍然不足各級(jí)地方政府或數(shù)據(jù)主管部門在中央政策指導(dǎo)下統(tǒng)籌推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，大多踐行標(biāo)準(zhǔn)化的“發(fā)文件”“設(shè)公司”“建平臺(tái)”三步走實(shí)施路徑，個(gè)別地方在推進(jìn)過程中忽視了作為開發(fā)利用核心基礎(chǔ)的公共數(shù)據(jù)資源供給，存在供給體量不足、供給質(zhì)量不佳、供給效率不高、供給與需求不匹配等一系列問題，影響了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的工作成效。其原因主要包括以下3個(gè)方面。一是授權(quán)運(yùn)營認(rèn)知尚未統(tǒng)一。當(dāng)前，即使各級(jí)相關(guān)政策文件普遍提及公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，對(duì)其概念的界定也正逐步達(dá)成共識(shí)，但各地方在落地實(shí)踐中的執(zhí)行方式與執(zhí)行范圍均不一致，對(duì)授權(quán)運(yùn)營實(shí)際開展的關(guān)鍵內(nèi)容與關(guān)鍵把控點(diǎn)不夠明確，部分地區(qū)直接復(fù)用其他地區(qū)的內(nèi)容與模式，還有部分地區(qū)探索進(jìn)展緩慢或未能快速試錯(cuò)迭代。整體來看，難以根據(jù)各地方的實(shí)際情況，對(duì)具體如何開展授權(quán)運(yùn)營形成清晰合理的工作目標(biāo)與規(guī)劃。二是公共數(shù)據(jù)治理有待優(yōu)化。國內(nèi)各地區(qū)在對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用的過程中，普遍面臨公共數(shù)據(jù)資源“質(zhì)量差”“不好用”“用不上”等問題，一方面公共數(shù)據(jù)供給側(cè)在爭(zhēng)取優(yōu)化供給，另一方面需求側(cè)卻難以高效應(yīng)用現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)資源，供需兩端存在明顯的溝壑有待彌合。盡管政務(wù)數(shù)字化建設(shè)已經(jīng)取得巨大成效，然而政府及公共部門在數(shù)據(jù)的處理和加工方面仍然存在短板，并且缺乏暢通的渠道充分對(duì)接應(yīng)用需求，因此難以實(shí)現(xiàn)以開發(fā)利用為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)資源加工處理。三是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用仍需激勵(lì)。目前來看，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用尚不屬于各公共職能部門的職責(zé)范圍，開展授權(quán)運(yùn)營在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)合規(guī)方面責(zé)任重大，且對(duì)于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營仍然存在爭(zhēng)議，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)提升地方及行業(yè)領(lǐng)域的積極性。
2.2 運(yùn)營體系搭建存在問題
授權(quán)運(yùn)營的本質(zhì)是為提升公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用成效，合法合規(guī)地引入專業(yè)機(jī)構(gòu)來提升開發(fā)利用能力，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分工，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分釋放。因此，發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用，選擇具備一定水平、資質(zhì)合格的專業(yè)機(jī)構(gòu)作為運(yùn)營主體至關(guān)重要。對(duì)開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的各地方、各行業(yè)及各領(lǐng)域而言，需要明確運(yùn)營主體的準(zhǔn)入原則與條件，規(guī)范運(yùn)營主體準(zhǔn)入程序。
然而，運(yùn)營體系的搭建仍存在問題，進(jìn)而影響對(duì)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘和釋放。首先，運(yùn)營機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制尚不完善，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也不甚明確。目前，針對(duì)各類專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營公共數(shù)據(jù)的能力或成果尚未形成明確的評(píng)估評(píng)價(jià)體系，在實(shí)踐中對(duì)授權(quán)運(yùn)營的核心承擔(dān)主體也缺乏嚴(yán)格的篩選；部分地方性數(shù)據(jù)集團(tuán)企業(yè)、平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營企業(yè)等在數(shù)據(jù)方面的專業(yè)技術(shù)、服務(wù)能力與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有所欠缺或并未做好針對(duì)授權(quán)運(yùn)營的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，因此在面臨實(shí)際落地過程中的問題與挑戰(zhàn)時(shí)困難重重，效果未達(dá)預(yù)期。其次，個(gè)別開展授權(quán)運(yùn)營的地方、行業(yè)或領(lǐng)域，其運(yùn)營體系的搭建存在一定程度的壟斷風(fēng)險(xiǎn)[8]。授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐中，由于缺乏科學(xué)合理的統(tǒng)一規(guī)則體系，難以確保最優(yōu)的主體選擇；與此同時(shí)，其他具備相應(yīng)能力、資質(zhì)與參與意愿的市場(chǎng)主體則參與無門，難以充分激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展的活力。在此情況下，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的培育與發(fā)展將面臨一定的阻力，對(duì)運(yùn)營體系實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管的實(shí)際執(zhí)行難度較大。最后，政府及數(shù)據(jù)主管部門對(duì)直接或間接接觸原始公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管手段，甚至個(gè)別運(yùn)營機(jī)構(gòu)存在“越權(quán)”的運(yùn)營行為，在超出授權(quán)范圍的情況下開展相關(guān)工作。與此同時(shí)，部分運(yùn)營機(jī)構(gòu)對(duì)于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的應(yīng)用和流通也缺乏有效的監(jiān)督和管理，其使用和經(jīng)營都可能潛藏合規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)。
2.3 應(yīng)用場(chǎng)景挖掘不夠充分
目前，公共數(shù)據(jù)的實(shí)際應(yīng)用大量集中在金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)場(chǎng)景中，部分地區(qū)、行業(yè)及領(lǐng)域由于缺乏實(shí)際應(yīng)用需求或應(yīng)用需求未明確而難以通過授權(quán)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)高價(jià)值公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，公共數(shù)據(jù)要素對(duì)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的關(guān)鍵促進(jìn)作用未能被充分發(fā)揮。
總體來看，主要有三方面因素導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景挖掘不夠充分。一是公共數(shù)據(jù)的整體基礎(chǔ)仍然較為薄弱。各地在實(shí)際工作開展中，能匯聚管理和開發(fā)利用的數(shù)據(jù)資源體量與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平以及對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的重視程度有極大關(guān)聯(lián)，難以保障資源的全面整合與高效利用，且地方與行業(yè)的協(xié)同也面臨卡點(diǎn)，導(dǎo)致對(duì)數(shù)據(jù)資源的儲(chǔ)備造成影響。二是公共數(shù)據(jù)供需兩側(cè)對(duì)接不暢。部分公共數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力和產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，未能在需求端與供給端之間建立良好的溝通和協(xié)同渠道，也難以發(fā)掘和對(duì)接業(yè)務(wù)場(chǎng)景的具體需求，因此部分?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景仍停留在較淺層次的數(shù)據(jù)利用，未能實(shí)現(xiàn)多元數(shù)據(jù)融合應(yīng)用開發(fā)以滿足更深度、更豐富的業(yè)務(wù)發(fā)展需求。三是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)仍不夠健全。目前，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)業(yè)鏈條仍然較為單一，除了提供資源、技術(shù)、服務(wù)的數(shù)據(jù)商角色外，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源及相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行衍生開發(fā)利用的參與主體數(shù)量不夠多，類型不夠豐富，活躍性尚未被完全激發(fā)，還有待通過有針對(duì)性地引入、培育與激勵(lì)舉措實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)掘。
3 關(guān)鍵難點(diǎn)與推進(jìn)思路
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中存在的核心隱憂是由于缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，不同地方、行業(yè)及領(lǐng)域間實(shí)踐基礎(chǔ)差異較大，可參考經(jīng)驗(yàn)較少。授權(quán)運(yùn)營仍處在發(fā)展初期，各地區(qū)、各行業(yè)及領(lǐng)域仍存在一定顧慮，其實(shí)踐中的核心難點(diǎn)主要聚焦在授權(quán)程序規(guī)范、運(yùn)營流程可信、供需充分對(duì)接、價(jià)值收益分配、政企數(shù)據(jù)融合5個(gè)方面。
（1）針對(duì)授權(quán)程序規(guī)范，如何通過“授權(quán)”環(huán)節(jié)將公共數(shù)據(jù)管理和運(yùn)營的角色與職責(zé)進(jìn)行明確定義是關(guān)鍵。對(duì)此，“誰來授權(quán)”“授什么權(quán)”“授權(quán)給誰”和“如何授權(quán)”都需要清晰界定。
（2）針對(duì)運(yùn)營流程可信，考慮到公共數(shù)據(jù)資源的重要性、安全性及其相關(guān)應(yīng)用的正、負(fù)外部性，需要建立覆蓋全流程的運(yùn)營規(guī)則體系，主要覆蓋數(shù)據(jù)資源獲取、數(shù)據(jù)加工使用和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府和公共部門需對(duì)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督管理，確保嚴(yán)格遵守流程規(guī)范。
（3）針對(duì)供需充分對(duì)接，供需之間溝通橋梁與對(duì)接渠道的建立和暢通是首要工作目標(biāo)。公共數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、管理等標(biāo)準(zhǔn)大多與政務(wù)服務(wù)的形態(tài)和特點(diǎn)綁定，而非以需方的應(yīng)用需求作為標(biāo)準(zhǔn)。因此，面對(duì)多元化的應(yīng)用需求，需要定向地清洗、整理和深度加工，以開發(fā)利用為導(dǎo)向進(jìn)行供給，以有效激發(fā)應(yīng)用需求，實(shí)現(xiàn)供需撮合。
（4）針對(duì)價(jià)值收益分配，目前尚未形成可復(fù)制推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)，但涉及的定價(jià)、估值、資產(chǎn)化等內(nèi)容是各相關(guān)方最關(guān)注的核心議題。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的收益，來源不只是數(shù)據(jù)本身的價(jià)值，更多在于對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工而產(chǎn)生的價(jià)值。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)產(chǎn)品能創(chuàng)造的價(jià)值是后驗(yàn)且個(gè)性化的，與使用數(shù)據(jù)的場(chǎng)景、方法均有較大關(guān)聯(lián)，因此，基于成本的、前置性的參考定價(jià)并不能完全反映數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價(jià)值。站在“數(shù)據(jù)財(cái)政”的風(fēng)口，需對(duì)公共數(shù)據(jù)價(jià)值收益分配形成有效的引導(dǎo)和規(guī)范，規(guī)避資源壟斷和權(quán)力尋租導(dǎo)致公共利益犧牲的風(fēng)險(xiǎn)。
（5）針對(duì)政企數(shù)據(jù)融合，由于處在不同的管理體系與管理機(jī)制之下，國家及行業(yè)層面均缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，難以有效貫通，影響數(shù)據(jù)整體性。與此同時(shí)，當(dāng)前各省、市、區(qū)（縣）等地方分別探索實(shí)際上也造成了另一種分割。開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的目標(biāo)不僅僅在于推進(jìn)公共數(shù)據(jù)自身的應(yīng)用，更在于要以場(chǎng)景需求為導(dǎo)向，推進(jìn)政企數(shù)據(jù)的全面融合開發(fā)。
在當(dāng)前的政策背景下，針對(duì)以上關(guān)鍵難點(diǎn)，各地方、行業(yè)及領(lǐng)域要大力推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)模化與規(guī)范化發(fā)展，從頂層出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)劃公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營體系，在明確發(fā)展目標(biāo)與推進(jìn)方向的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)具體推進(jìn)思路，通過細(xì)化的工作方案落實(shí)各階段的各項(xiàng)重點(diǎn)工作。從當(dāng)前已經(jīng)開展和正在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的地方及行業(yè)實(shí)踐總結(jié)來看，主要可從健全制度機(jī)制、設(shè)計(jì)實(shí)施路徑、打造運(yùn)營平臺(tái)、培育多元生態(tài)、推進(jìn)成效優(yōu)化五方面的工作要點(diǎn)發(fā)力建設(shè)，從而逐步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營高效落地運(yùn)轉(zhuǎn)，助力公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放。
3.1 如何健全制度機(jī)制
各地方、行業(yè)及領(lǐng)域推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，核心包括政府側(cè)的制度體系建設(shè)、行業(yè)側(cè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)、企業(yè)側(cè)的配套工作制度建設(shè)。首先，應(yīng)基于政府側(cè)的運(yùn)行框架，推進(jìn)相關(guān)制度體系建設(shè)，明確各類參與方的權(quán)責(zé)劃分，厘清各方協(xié)作關(guān)系與工作邊界，并梳理整體工作流程，從全局出發(fā)進(jìn)行頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，從而推進(jìn)授權(quán)運(yùn)營安全、合規(guī)、有序開展。其次，應(yīng)在政策規(guī)定與指導(dǎo)下，推進(jìn)行業(yè)側(cè)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，在明確基本流程與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，梳理各個(gè)階段當(dāng)前存在的規(guī)范性問題，通過標(biāo)準(zhǔn)體系的搭建不斷完善整體工作機(jī)制。最后，地方性、行業(yè)性運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)面向公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營流程，制定配套的制度規(guī)范體系，一方面對(duì)運(yùn)營工作范疇、工作職責(zé)及相關(guān)管理機(jī)制進(jìn)行明確；另一方面落實(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈下游各類開發(fā)利用方的監(jiān)督，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)生態(tài)健康發(fā)展。
3.2 如何設(shè)計(jì)實(shí)施路徑
通過制度體系建設(shè)明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的推進(jìn)思路與工作框架之后，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選定相應(yīng)運(yùn)營模式，并規(guī)劃具體實(shí)施路徑，形成落地方案。根據(jù)公共數(shù)據(jù)資源的實(shí)際情況與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，基于明確的準(zhǔn)入審核程序選擇合適的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，并按照合法合規(guī)的授權(quán)流程建立政府與運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間的合作，確立協(xié)同關(guān)系，在資源匯聚的基礎(chǔ)上，約定公共數(shù)據(jù)授權(quán)的方式、范圍與使用規(guī)范。面向市場(chǎng)需求，明確數(shù)據(jù)治理、供需對(duì)接、數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面的工作要求與標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)相應(yīng)地規(guī)劃構(gòu)建清晰、合理、完善的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)管覆蓋，確保安全合規(guī)。
3.3 如何打造運(yùn)營平臺(tái)
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營以平臺(tái)作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)的重要載體，面向授權(quán)運(yùn)營的所有參與主體提供數(shù)據(jù)資源管理和運(yùn)營等方面的支撐。通過對(duì)授權(quán)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，以模型、核驗(yàn)等形式向社會(huì)提供服務(wù)。隨著授權(quán)運(yùn)營進(jìn)入大規(guī)模落地探索階段，平臺(tái)能力還需進(jìn)一步提升和規(guī)范。各地方可結(jié)合地域特點(diǎn)與需求進(jìn)行綜合考量和規(guī)劃，并從整個(gè)行業(yè)的角度，逐步統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化工作有效促進(jìn)跨區(qū)域、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)融合利用，進(jìn)一步助力全國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建。此外，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)作為公共數(shù)據(jù)對(duì)外賦能的主要形式，應(yīng)通過明確開發(fā)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)流程、服務(wù)邏輯、建立評(píng)價(jià)機(jī)制等方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、高效共享的數(shù)據(jù)服務(wù)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值。
3.4 如何培育多元生態(tài)
授權(quán)運(yùn)營的核心使命是有效鏈接公共數(shù)據(jù)資源和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，提供場(chǎng)景化數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通服務(wù)，賦能行業(yè)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。因此，應(yīng)以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營為突破口，不斷完善相關(guān)的生態(tài)建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)繁榮，以培育多元共創(chuàng)的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。一方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需不斷豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景。深度挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)細(xì)分應(yīng)用場(chǎng)景中的數(shù)據(jù)跨地域、跨行業(yè)融合與政企數(shù)據(jù)融合，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，賦能公共治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需打造公平參與的市場(chǎng)環(huán)境。支持各類市場(chǎng)主體公平參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的各個(gè)環(huán)節(jié)，將政府資金、專業(yè)技術(shù)、周邊生態(tài)、技術(shù)人才等資源有效整合，構(gòu)建一個(gè)活躍生態(tài)。
3.5 如何推進(jìn)成效優(yōu)化
目前，各地方、行業(yè)及領(lǐng)域都在積極探索授權(quán)運(yùn)營，從官方發(fā)布來看，不論是數(shù)據(jù)量、應(yīng)用量還是產(chǎn)業(yè)賦能的情況，都取得了一定成果。但在已開展的工作基礎(chǔ)上，業(yè)內(nèi)仍然對(duì)“授權(quán)運(yùn)營如何算是做得好”進(jìn)行持續(xù)探討。對(duì)于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的供給、應(yīng)用、協(xié)同等相關(guān)工作，有必要建立一套公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成效評(píng)估體系，以定期對(duì)工作成效進(jìn)行全面呈現(xiàn)和評(píng)價(jià)。從持續(xù)優(yōu)化授權(quán)運(yùn)營成效的角度出發(fā)，建立一套科學(xué)的成效評(píng)價(jià)方法，將助力探索公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用創(chuàng)新。在充分考慮組織建設(shè)、制度建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營、數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)應(yīng)用、需求對(duì)接、生態(tài)培育、社會(huì)賦能等不同維度的前提下，形成完善標(biāo)準(zhǔn)，明確評(píng)估方法，組織第三方機(jī)構(gòu)開展對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成效的合理評(píng)價(jià)和準(zhǔn)確度量，形成工作成果反饋閉環(huán)，“以評(píng)促建、以評(píng)促優(yōu)”，持續(xù)迭代，推動(dòng)可持續(xù)的健康發(fā)展。
4 結(jié)束語
當(dāng)前，頂層政策為各地方、各行業(yè)及領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營按下了加速鍵，全國集中發(fā)力促進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營落地跑通，在組織框架、制度機(jī)制、市場(chǎng)體系、建設(shè)模式、數(shù)據(jù)應(yīng)用與生態(tài)培育等多方面都取得了積極成果。然而，在此發(fā)展熱潮下，數(shù)據(jù)資源供給、運(yùn)營體系搭建和應(yīng)用場(chǎng)景挖掘等方面還存在隱憂，在推進(jìn)中授權(quán)程序規(guī)范性、運(yùn)營流程合規(guī)性、供需對(duì)接高效性、收益分配合理性、融合應(yīng)用豐富性等方面均存在普遍難點(diǎn)有待突破，公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域亟待規(guī)模化與規(guī)范化發(fā)展。
面向未來，隨著國家對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用相關(guān)頂層設(shè)計(jì)逐漸明晰，公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的發(fā)展將有據(jù)可依、有章可循。一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放作為數(shù)據(jù)利用的基本途徑，在保障安全的前提下，廣度和深度將持續(xù)拓展，推動(dòng)政府履職效率提高、便民利企服務(wù)水平優(yōu)化；另一方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為全面激活公共數(shù)據(jù)價(jià)值潛能的有益補(bǔ)充，相關(guān)實(shí)踐探索將進(jìn)一步深化。在建立健全授權(quán)運(yùn)營機(jī)制前提下，通過引入更加專業(yè)、靈活的社會(huì)化力量，國家部委數(shù)據(jù)與地方數(shù)據(jù)的利用方式將從單純的物理匯聚向多元的數(shù)據(jù)服務(wù)協(xié)同轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的雙向流動(dòng)[9]，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的社會(huì)再開發(fā)再利用，充分釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值潛能。
